來源：濟邦谘詢

根據《全國PPP綜合信息（xī）平台項目管理庫2019年第三季度報》，截至2019年10月，管理庫中PPP項目的累計總量（liàng）為（wéi）9249個(自2014年起算)，其中成功（gōng）落地（dì）的PPP項（xiàng）目數量為6039個，約占總量的65.3%。落地項目中，已實（shí）質性進入建設期開工的項目數量為3559個，考（kǎo）慮到建設期在3年（nián）以內的PPP項目占比（bǐ）超75%，並且部分項目為“存量+增量”項目，因此預估目前已實（shí）質（zhì）性進入運營期的PPP項目數量占管理庫中PPP項目總量的比例將超過20%，2020年還將會有大量PPP項目進（jìn）入運（yùn）營期。那麽（me），PPP項目從（cóng）建設期進入運營期階段，需要履行哪些合法合規程序，才算真（zhēn）正進入運營期?本文筆者通過對某基建項目開展履約管理的親（qīn）身體驗（yàn），對所需程序進行梳理，以（yǐ）期更多的PPP項（xiàng）目能盡快進入穩定運營的狀態。

關於PPP項目在建設期及進入運營期的程序性問題對於實施（shī）機構和項目公司雙方都非常重要（yào），運營期的開始意味著PPP項目將正式進入付（fù）費程序。然而，目（mù）前針（zhēn）對PPP項目的相關（guān）政策中並未對項目進（jìn）入運營期的界定（dìng）作（zuò）出明確規定（dìng），通常都是參照項（xiàng）目（mù）合同條款執行，諸如（rú）“建設工程（chéng）竣工驗收合（hé）格後進入運營期”等籠統的表（biǎo）述。從法律（lǜ）角度來看，從一個（gè）階段進入（rù）另一個階段，應當是合同雙方的意見統一，而在PPP項目的（de）實際執行過程中，實施（shī）機構與項目公司經常就項目是（shì）否進入了運營期存在分歧，原因在於，如果隻是參（cān）照項目合同條款執行，那麽PPP項目建設期結束後就立刻進入了運營（yíng）期，但實際上很多項目並非（fēi）如此，建設工程竣工驗收（shōu）合格僅僅是達到可用性的最基本的（de）要求。根據筆者的實操經驗，從合同管理的角度分析，大部分基（jī）建項目由建設期進入運營期並不是一個瞬時行為，中間存（cún）在一個“非實質運營期”(即根據合同約定，項目已經進入運營期，但實質上，雙方需要梳理（lǐ）PPP項目建設期已發生的（de）以（yǐ）及目前階段需完成的各類事項，確保合同雙方的權利義務履行到位，導致項目未實質進入運營狀態，筆者在本文暫且稱為“過渡期”)，以運營期起始點為基準，將在此之前的各項工作、各項狀（zhuàng）態做一個係統梳理，確保實施機構與項目公司（sī）各自的責任、權（quán）利和義務均（jun1）已履行到位。當（dāng）然（rán），筆者認為，不是所有項目都存在所（suǒ）謂“過渡期”，即便（biàn）存在，每個項目的“過渡期”耗時（shí）長短也有差異，但隻（zhī）有完成了上述工作PPP項目（mù）才能真正意義上算是進入（rù）了運（yùn）營階段。

本文以某基建（jiàn）類的PPP項目為例（lì），從項目實操的角度，通過梳理該項目從建設期進入運營期階段各方（fāng）的（de）權利義務，總結出三部分內容，包括建設期發生（shēng）事項的確認、過渡期需完成的事項以及（jí）運營期實質開始需完成的工作（zuò）。筆者將從以上三部分內容闡述建（jiàn）設期進入運（yùn）營期須注意的事項，並針對其中的重點事項進行詳細論述及分析。

一、建設期發生事項確認

當項目公司向（xiàng）實施（shī）機構提（tí）出（chū）PPP項目進（jìn）入運營期階段申請開始（shǐ），實（shí）施機構應當依據《PPP項（xiàng）目合同》的對應條款確認本項目的“施工前期手（shǒu）續完備情況、開工日、監理的聘請（qǐng）及費用的支付（fù）、施工圖紙審查及工程量清單審定、施工總承包合同備案、工程分包情況、設（shè）備與材料的采購、建設期履約保函（hán）的提交、融資擔保情況、專（zhuān）項補貼以及優惠政策等說明、前（qián）期（qī）費用的承（chéng）擔、子項（xiàng）目施工進度（dù）計劃、質量保證和（hé）質量控製以及子項目竣工驗收情況”等事項是否（fǒu）符合合同約定。若存在不符合合同約定的事（shì）項，實施（shī）機構應當責令項目公司限期整改或依據合同（tóng）對應條（tiáo）款對項目公司進行處罰。

鑒於（yú）以上各項（xiàng）內（nèi）容的複雜程度不同，筆（bǐ）者將對（duì）其中（zhōng）的重（chóng）點事項進行（háng）分（fèn）析：

施工前期手續（xù）完備是PPP項目建設程序合法的前提。

施（shī）工前期（qī）手續：實（shí）施機構需要確（què）認項目公（gōng）司是否按照相關的規（guī）定(或協助實施機構)履行相關報批（pī）報建程序，依法依規取得了項目選址意見(規劃（huá）)、項目用地預審（shěn）(國土)、項（xiàng）目審批、核準或備案(國家發展改革委)、建設用地規（guī）劃（huá）許可證(規劃)、安全預評價備案(安監)、項目土地招拍掛(若有-國土)、土地權證辦理(若有-國土)、建（jiàn）設工程規劃許（xǔ）可證(規劃)以及建設工程施工許可證(住建主管部門)等文（wén）件。

實施機構負責（zé）辦理的手續：根據財政部發布（bù）的《關於印發<政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平台信息公開管理暫（zàn）行辦（bàn）法>的通知》(財（cái）金[2017]1號（hào）)中的（de）規定：“項目識別階段應當公開的PPP項目信息包括可行性研究（jiū）報告(含規劃許可證、選（xuǎn）址意（yì）見書、土地預（yù）審意見、環境影響評價報告等支撐性文件)及批複文件”，在此階段社會資本方還沒有介入，所以以上手續（xù）通常都是由（yóu）實（shí）施機構負責（zé）落實完成。

後果：若項目公司未按照相關規定辦理各種報批報建手續，法律後果較為嚴重（chóng），《建設工程質量管理條例》(國務院（yuàn）令第279號)第（dì）五十七條指出，“違反本條例規定（dìng），建設單位未取得施工許可證或（huò）者開工（gōng）報（bào）告（gào）未經批準，擅自施工的，責令停止施工，限期改正，處工程合同價款1%以（yǐ）上2%以下的罰款”。因此，若發（fā）生項目公司前期手續辦理不（bú）完備的情況時，實施機構應當責令項目公司立刻停（tíng）止施工，協助項目公司辦理暫缺的（de）相關手續後依法依規恢複施工，開展下一步相關工作。切勿默（mò）許項目公司“無證施工”，這與“無照經營”、“無牌駕駛”本質上並無區別。

竣工驗收是（shì）建設期進入運營期的重要（yào）節點。

當項目工程具備竣工驗收條件時，項目公司應當及時書麵告知實施機構，同時向依據適用法律確定（dìng）的竣工驗收主持單位提出（chū）竣工驗收申（shēn）請報告。一般根（gēn）據（jù）合同（tóng）約定，工程項目的竣（jun4）工驗收（shōu）是建設期的（de）最後（hòu）一道程序。

二、過渡期需完成事項（xiàng）

待建設項目（mù）竣工驗收合格並且實施機構對上階段（duàn）內容進行確認（rèn）後，實施機構應當對（duì）項目進行總投（tóu）資竣（jun4）工結(決)算審計、建設（shè）期績效考核，並（bìng）根據考核結果進行付費。為保證付費程序的（de）合規性，建議實施機構參照以下流程執行：

政府付費的確認（rèn）是PPP項目執行過程中的核心環節。

項目總投資竣工結(決)算審計：項目（mù）公司應在竣（jun4）工驗收合格後盡快（kuài）向實施機構和政府審計部門提供完整的竣工結算報（bào）告及相關檔案，由（yóu）政府審計部門對項目總投資進行竣工結(決（jué）)算審計。審計工作並非一蹴而就，需要一定的時間完成，一般（bān）為6個月，具體時間（jiān）還需參照PPP項目合同中的約定。項目總投資最終以實施機構和項目公司共同認可（kě）的第三方審計機構（gòu）出具的決算數額為準。

可用性付費的計算：在項（xiàng）目公（gōng）司按照可用性要（yào）求通過項目竣工驗收(未經竣工驗收，但（dàn）實施機構未取得項目公司同意使用的，以轉移占有項目之日為竣工日期)，並且第三方谘詢機構已經出具了完整的項目總投資（zī）審（shěn）計報告後，實施機構（gòu）應當根據合（hé）同中約定的可（kě）用性服（fú）務費（fèi）計（jì）算公式計算出應當支付給項目公司的第一（yī）筆可用性服務費金額。

建設期績效考核及付費：《政府和社會資本合（hé）作項（xiàng）目財政管理（lǐ）暫行辦（bàn）法》(財金〔2016〕92號)中指出：“合同（tóng）應當約定項目具體產出標準和績效考核指標（biāo），明確項目付費與績效評價結果掛鉤”。由此可見，績效考核作為PPP項目政府付費支出（chū）的關鍵環節，是啟動對項目公司費用支付的必要條件。建議實施機構與政府財政部門聘請專業的第（dì）三方谘（zī）詢機構按照合同中的績效考核（hé）辦法對項目公司（sī）進行建設期的績效考核，並以績效考核的結果作為依據為項目公司支付第一筆可用性服務費用。

三、運營期實質開始需完成事項

在實施（shī）機構按照以（yǐ）上流程對項目公司支付第一筆可用性服務（wù）費用後，項目正式進入運（yùn）營期階段。但對項目公司而言，責任並未結束，萬（wàn）裏長征隻走完了第一段，運營期初始階段項目（mù）公司還應當向實施機（jī）構（gòu）繳納（nà）運營維護保（bǎo）函（hán）、遞交經營計劃並根據合同的約定（dìng）購買必要的保險。

履約保函體係是實施機（jī）構履行合同的（de）重要手（shǒu）段。

為確保PPP項目能夠按照（zhào）合（hé）同約定履行,實（shí）施機構通常會要求（qiú）社會資本或項目公司提供一定的擔（dān）保。結合《政府和社會資本合（hé）作項目政府采購管理辦法》等PPP文件的規（guī）定，在PPP項目操作實務中基本已經形成投標保函、建設期履約保函、運營維（wéi）護保（bǎo）函和移（yí）交維修保函組成的保函體係。本次筆者討論的PPP項目從建設期進入運營期階段涉及到的保函主要包括建設期履約保（bǎo）函及運營維護保函。

按照PPP項目全生命周期管（guǎn）理的特點，建設期履約保函及運營維護（hù）保函在提交時間上應做到首（shǒu）尾相連，所謂“一環扣一環”。因此在保函有效期（qī）的設置上，實施機構往往會要求下一（yī）階段保函的提交是（shì）上一階段保函解除的前提條件。但在實際操作中（zhōng），出於成本和風險的考量，社會資本或項目公司往（wǎng）往會提出（chū）一（yī）份保函分期（qī）提交或到期（qī）再展延的請求。對此（cǐ）法律及相關政策並（bìng）沒有明確的禁止，通常還是以（yǐ）實施機構（gòu）和社會資本或項目（mù）公司之間的（de）合意為準。筆（bǐ）者認為，分期提交不能保證社會資本或項目（mù）公司（sī）在保函到期後及時提交替換保函或進行保函展期，因此在一定程度（dù）上會加大項目的履約風（fēng）險，實施機構要審慎對待。

四（sì）、建議

根據筆者實（shí）操經（jīng）驗，提（tí）出以下幾點建議供實施機構和項目公（gōng）司參考：

雙方做到不折騰，不（bú）幻想，聚焦合同約（yuē）定，逐一落實;

明確進入運營期的各項要件，為未來通過績效考核，計算付（fù）費做好基礎工作;

各項（xiàng）工作應以合法有效的書麵文（wén）件（jiàn）為準，妥善保管、存檔;

建（jiàn）議項目公（gōng）司務必獲得實施機（jī）構簽（qiān）發的或經雙方簽字（zì）蓋章的可以證明（míng）項目進入運（yùn）營期階段的文件，例如《運營期啟動證書》等文（wén）件，避免在後續執行過程（chéng）中出現認（rèn）定不清的情況，互相扯皮。