今年以來，PPP市場都在等待一隻靴子的落地——“清庫大限”。
 
      2017年11月10日，財政部發布了（le）《關於規範政府和社會資（zī）本合作（zuò）(PPP)綜合信息平台項目庫（kù）管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)(以下簡稱“92號文”)表明要“防止PPP異化為新的融資（zī）平台，堅決遏製隱性債（zhài）務風險增量”，要求“各省級財政（zhèng）部（bù）門應於2018年3月31日前完成本（běn）地（dì）區項目管（guǎn）理庫集中清理工（gōng）作”。
 
      4月27日（rì），財政部發布《關於進一步加強（qiáng）政府和社會資本合作(PPP)示範項（xiàng）目（mù）規範管理的通知》(以下簡稱“《通知（zhī）》”)，據統計有84個示範項目發生（shēng）變動，其中30個同（tóng）時移出項目庫和示（shì）範項目名單，在（zài）前三批697個示範項目中占比約4.3%;54個調出示範項目名單，占比（bǐ）約7.7% 。
 
      經過4年（nián）努力，中國的PPP改革取得了預期成果，形成了一（yī）個統一的大市場，落地了一（yī）大批（pī）支持轉型發展和民生保障的項目。但2017年以後頻（pín）繁的政策出台（tái）和（hé）相關部委的嚴監管措施“組（zǔ）合拳”讓各方對PPP模式的發展心存疑慮，PPP是被叫（jiào）停了嗎?出庫後的項目怎麽辦?2018年PPP有什麽新動作（zuò）?《中國經濟周刊》在第一時間采訪（fǎng）業內專業人士深度解密最受關注的五大問題。
 
PPP項目被叫停了嗎?
 
      今年以來市場關（guān）於PPP項目被叫停，又或是某省份PPP項目全線停工的消息持續傳出。一時間，有部分從業者發表了對於（yú）未來PPP走勢悲觀的觀點。
 
      《中國經（jīng）濟周刊》從財（cái）政部PPP中心獲悉，中央層麵從未有過（guò）否定或者（zhě）叫停PPP項目的官方表態。現階（jiē）段存在的問（wèn）題是（shì）發展中的問題，要敢於直麵問題和矛盾（dùn），按照十九大整體部署精神和要求，提高規（guī）矩意識（shí），維（wéi）護市場秩序，強化管理，嚴（yán）控風險，保證PPP改革事業可持續、高（gāo）質量發展。
 
      國務院發展研究中（zhōng）心研究員、中國科學院大學中國PPP研究中心主任孟春告訴《中國經濟周刊》，全國財政係統下大（dà）力氣對前三批PPP示範項目進行核查，貫（guàn）徹落實了嚴監管、防風險的工作重點，並重（chóng）點關注項目主體（tǐ）是（shì）否合規、采（cǎi）購程序是否（fǒu）到位、資本金管理是（shì）否合法等問（wèn）題，體現了政府推動PPP長期向好而麵對短期陣痛的改革決心（xīn），也體現了各方為PPP模式正本清（qīng）源、實現健康（kāng）可（kě）持（chí）續發展而正視問題、迎難而上並奪取最終勝利的信心，有利於及時發現問題、糾正問題，優化PPP項目管理，促進PPP規範高質量發展。
 
      事實上不（bú）僅PPP工（gōng）作沒有被叫停，今年以來國家層麵對於PPP的規範發展也在有序（xù）進行之中，其中就包括（kuò）備受矚目的PPP立法。
 
      3月（yuè）14日（rì），國務院辦（bàn）公廳發布了《關於印發國務院2018年立法工作計劃的通知》(國辦發〔2018〕14號（hào）)中明確 “提請全國人大常委（wěi）會（huì）審議基礎設（shè）施和公共（gòng）服務領域（yù）政府和社會資本合作條例(國務院法製（zhì）辦、國（guó）家發展改革委、財政部起草)”。
 
      PPP模式在我（wǒ）國推廣30餘年，停留在部門層麵的規章無法滿足市場需求，國家從立法層（céng）麵上對PPP發展做出統一規劃符合未來PPP高質量發展的要求，但完善PPP製度建設的征程，各方仍不遺餘力地前行。
 
      4月14日，新華社發布《中共中央 國務院關（guān）於支持海南全麵深化改革開（kāi）放的（de）指導意見》其中明確提出“創新投融資方式，規範運用政府（fǔ）和社會資本合作（zuò）(PPP)模式，引導社會資本參與基礎設施和民（mín）生事業。”
 
      4月23日，國務委員兼國務院秘書（shū）長肖捷在人民（mín）日報發表署（shǔ）名文章“深入（rù）推（tuī）進簡政放權”提到：“要最大限度減（jiǎn）少政府對市（shì）場資源的直（zhí）接配置”、“ 要著力解決當前資源配置中存在的突出（chū）問題，從廣度和（hé）深度（dù）上推進市（shì）場化改革，完（wán）善市場體係，創新配置方式，更多引入市場機製和市場化手段”，並明確提出要“創新公共服（fú）務（wù）發展（zhǎn）機製，探索政府與社會合作新方式，引導社會資本（běn）參與公共產品和公共服務供給。”
 
出庫的項目怎麽辦?有無懲罰措（cuò）施?
 
      92號文中明確提出要“確（què）保整改到位（wèi）”，對於逾期未完成清理工作的地區，由財政部（bù）PPP中心指導並督促其於30日內完成整改。逾期未完成整改或整改不到位的，將暫停該地區新（xīn）項目入庫直至整改完成。
 
      據悉，此次對示範項目的處理意見大致分為三類，第一類“退庫（kù）項目”既退庫也退（tuì）示範，第二類“退示範項目”隻（zhī）退示範（fàn）不退庫，第三類“整（zhěng）改項目”則保（bǎo）留在（zài）示範項目清單中，根據整改（gǎi）情況決定是否繼續保留在示範項目清單。
 
      根據《通知（zhī）》，退庫項目30個，總投（tóu）資額約為300.2億元，退示範項（xiàng）目54個，總投資額約（yuē）為1584.8億元，限期整（zhěng）改項目89個，總投資（zī）額約為4817.9億元。
 
項目被清退後有什麽懲罰（fá）措（cuò）施?
 
      最直接的影響是原獲得財政（zhèng）部PPP獎補（bǔ）資金的項（xiàng）目（mù）需將獎（jiǎng）補資金原數返還。另外由項目退庫產生的連帶影響，包括項目退庫後麵臨的與銀行融資合同是否能繼續等問題將陸續呈現。
 
      國浩律師(北京)事務（wù）所資深合夥人王衛東律師告訴《中國（guó）經濟周刊》從法（fǎ）律角度看，從示範（fàn）庫退（tuì）到項目管理庫，或者是要求整改的項目因（yīn）為還在示範庫裏，項目本身的PPP性質並沒有發生改變，所以（yǐ）原來雙方簽署的PPP合同應當持續有效，政府與社會資本合作（zuò）的基礎並不會有實質性變化。對於調出項目（mù）管理庫的項目，因為從根（gēn）本（běn）上否定了其作為（wéi）PPP存在的基（jī）礎，會涉及到合（hé）同的（de）變更與解除等問題（tí）。
 
      “至（zhì）於由此而（ér）引發的該類（lèi）合同（tóng）的變（biàn）更與解除，究竟屬於（yú）無效合同還（hái）是屬於（yú）可撤銷合同的範圍，違約責任由誰來承（chéng）擔，要基於合同本身的約定，以及某個（gè）項（xiàng）目本身所引致前述變化的具體原因來判定由（yóu）誰的過錯導致合同無法履行。比如92號文明確規定的不（bú）適宜采用PPP模式實施（shī）的（de）、未建（jiàn）立按效付費機製、變相BT、構成違法違規舉債擔保等情（qíng）形。” 王衛東（dōng）說，“由於退庫，雙方解除（chú）合同所導（dǎo）致的損失是民（mín）事責任，比如投資已經發生、工程幹了一半、已發生的銀行貸款等，由誰來賠償，也是要每一個個案去分析，以厘清究竟是社會資本的問題、還是（shì）政府的原因，或是雙方均有相應的（de）責任。”
 
      中央財經大學PPP治理研（yán）究院院長曹富國告訴《中國經濟周刊》，業內所謂的“清（qīng）庫”工作，實際上是PPP在經曆了爆（bào）發性增長之後的一次回顧和（hé）體檢工作。“清庫”工（gōng）作表（biǎo）明：政策（cè）層麵（miàn）致力於規範和可持續（xù）發展的決心是毫不含糊的，即使是示（shì）範項目也不能例外。“清庫”結果也向PPP市場各（gè）方發（fā）出追求“真PPP”的強有力的積極（jí）信號。
 
      “在新時代的背景下，PPP事業將堅定不移地實現從數量增長向質量增長（zhǎng）的升華。每一個PPP項目都（dōu）將會是一個（gè）良好實踐。對那些（xiē）堅持初（chū）心、有情懷的PPP從業者而言，真正的PPP的春天來到了。”曹富國說。
 
出（chū）庫的項目，整改之後還能重新入庫嗎?
 
     《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉，若項目能按照最新政策精神和要求規範推進，鼓勵重（chóng）新申報入庫，本（běn）次核查清理工作本著示範（fàn）項目“能進能出”、動態調整的精神，根據PPP項（xiàng）目實際推進（jìn）情況，遵循市場機製“優（yōu）勝劣汰（tài）”的法（fǎ）則，將部分暫時無法推進、不適宜繼續采用PPP模式的項目調出庫，一方麵讓項目選擇真正合適的模（mó）式推進，一方麵為更優質、更有需（xū）要的項目入庫提供更多空間;建議退出（chū）示範的項目（mù）主要由於落地進程較（jiào）緩（huǎn）慢。出庫、退示（shì）範（fàn）後如果能規範推進，順利（lì）落地，可重新申請入庫，或（huò）申報未來的示範項目計劃。
 
      對於整改項目，本著“治病救（jiù）人”原（yuán）則，會（huì）跟蹤項目整改情況，與地方（fāng）合力解決問題，推進（jìn）項目整改進程，督導其按期完成整改。
 
      “PPP項（xiàng）目庫的管理一直是（shì）一個動態的管理，入（rù）庫本身並（bìng）不是像市場準入（rù）那樣是一種行政許可行為，PPP信息平台項目庫的管理是動態管（guǎn）理，入庫的（de）PPP項目全生命周期都要符合PPP的實施要件;從信息平台本身的管理製度角度看，對於不合規的項目，在其不符合（hé）要求的情況下，投資方與地方政（zhèng）府要麽整改，要麽退庫。什麽時候發現這種情況，什麽時候（hòu）就可以退庫，這（zhè）是一種（zhǒng）可以追溯的機製。”王衛東（dōng）說。
 
      北京大學PPP研究中心副主任兼（jiān）秘書長鄧（dèng）冰告訴《中國（guó）經濟周刊》，本輪PPP項目清庫趨（qū）於（yú）理性且達到了（le）預期的“正（zhèng）本清源”的效（xiào）果，有利於推動PPP後續的良性（xìng）發展和（hé）健（jiàn）康可持續推廣。
 
      “本次項目（mù）庫集中清理結果應該不會出現（xiàn）市場上猜測的‘踩踏（tà）’現象，可以（yǐ）說明總（zǒng）體項目質量穩定，對於（yú）發展4年多、一個10萬億級的市場，屬於正常的‘次品率’範疇。”鄧冰說。 鄧冰表示（shì），從基層調研的情況（kuàng）看，有部分PPP項目（mù）確實（shí）不符合規範要求（qiú），存在明顯的瑕疵和硬傷，至今仍然無法執行、難以落（luò）地，政府和（hé）社會資本方都已（yǐ）騎虎難下，這類項（xiàng）目是必（bì）須要清理的。同時，部分省份的地方債務（wù）風險較大，在防風險和促發展（zhǎn）的選擇上（shàng），采取較為（wéi）謹慎的策略，暫停一批、調（diào）減一批、壓減一批，從主觀上對項目庫的清理加大了力度，這種（zhǒng）情況也符合地方實際，可以理解。
 
為什麽要入庫?入庫有什麽優勢?
 
      截至2018年2月（yuè）末，全國PPP綜合（hé）信息平台項目管理庫(收錄處於準備、采購、執行（háng）和移交階（jiē）段的（de）項目)共有（yǒu）PPP項目7,378個（gè），總投資額約113,187億元，覆蓋31個（gè）省(自治區、直轄市)及新疆兵團和（hé）19個行業領域。前三批國家PPP示範項（xiàng）目為697個。
 
      多位業內人士向記者表示，入庫幾乎已經成了商業銀行發放貸款的“硬性”指標（biāo），而成（chéng）為示範項目不（bú）僅是可以獲得財政部給予的300萬、500萬（wàn）、800萬（wàn）的獎（jiǎng）勵，更重要的是示範項目的合（hé）規性和示範性幾乎成為（wéi）了項目（mù）融資時最具含金量的認證。
 
      王衛東表示，PPP項目入庫行為本身對於金融機構來（lái）說（shuō）也（yě）有不同（tóng）的意義，一種是項目入信息庫是表示投（tóu）資人與地方政府（fǔ）均（jun1）從主觀（guān）上認知（zhī）項目是符合行業主（zhǔ）管部門對（duì）PPP的規範要求，並已經在項目（mù）管理庫登（dēng）記、備案，按照（zhào）PPP項目（mù）進行管理。在這種情況下，銀行才能考慮其項目不同於一般投資項目的特（tè）殊性，為項（xiàng）目安排相應的符合PPP特點的融資。第二是如果經（jīng）過（guò）行業專家評審，進了示範項目庫，從某種程度上對項目（mù）符合PPP規範性要求給予了一定程度的（de）認可，間接地對項目（mù）本身起到了增信的作用，銀行會相應地認為從（cóng）合規性方麵對於銀行的整體融資風險起到一定的保障。
 
      “不過，金融機構在整個PPP項目中應該（gāi）發揮‘財務結構把門（mén）人’的作用。由於PPP項目本身的風險結構，金融（róng）機構在項目中的資金風險遠遠高於投資人，采（cǎi）用通常的融資方法顯然是無法有效控製自（zì）身（shēn）的（de）風險。措施不當，還會（huì）將某個具體項目的風險籍由（yóu）擔保方式向其他（tā）領域延伸，並不符合防範整體風險的要求。目前在已落地的PPP項目中，隻有10%左右的項目采用了有限追索權的方式（shì）(編者注：國（guó）際項目融（róng）資的專業術語。即債務人無法償還銀行貸款時，銀行隻能就項目的現金流量和（hé）資（zī）產對債務人進行追（zhuī）索)這表明金融機構整體對於PPP項目的風險把控和能力建設還不（bú）完（wán）善”，王衛（wèi）東說。“(對於PPP項目的融資模式)要改變傳統的（de）隻看誰還錢（qián），而是更著重關注錢從哪裏來。還錢（qián）的來源和基礎是（shì）什麽，績效考核對資金來源的影響程序等等。因此，從這個角度來看銀行（háng）和金融（róng）機構不能將項目是否入庫或者是否是示範項目作為為PPP項目提供融資（zī）的簡單條件，而是要回到項目和合同中去，承擔起作為PPP的參與方之（zhī）一把控項目（mù）相關風險的責任，同時提升風險把控的水（shuǐ）平和（hé）能力（lì）。”
 
      上海浦東發展銀行PPP中心副主任鄭大衛告訴《中（zhōng）國經濟周刊》,作為金（jīn）融機構（gòu），一般要從收益、風（fēng）險、流動性等角（jiǎo）度來判斷每（měi）個具（jù）體項目。PPP項目因為周期長、結構複雜,對金融（róng）機構（gòu）來說（shuō）要求更高（gāo），具體項目的融資要評估還款來源。對於一些相對優質的項目可做成有限（xiàn）追索項目融資，要實（shí）現真正（zhèng）的項目融資，需要（yào）銀行不斷提高專業能力，對項目全生命周期的收入（rù）來源充分評估（gū），但是（shì）這個過程（chéng）不是一蹴而就的。
 
      鄭（zhèng）大衛（wèi）舉例，從防風險的角度來看，如果采用有限追索項目融資，一旦（dàn）項目失敗，銀行麵臨的風險更大。如（rú）果不是采用有（yǒu）限追索項目融資，比如某個上市公司的PPP項目失敗（bài）後，還可以（yǐ）對上市公司其他的收（shōu）入進行追償。
 
      “國外（wài）的項（xiàng）目采用有限追索的融資方式較多，前提是一是項目（mù）質量較好，另外銀（yín）行（háng）的專業能（néng）力比較高，法製環境也相對完善。”鄭（zhèng）大衛（wèi）說，“如果項目出庫（kù），就不能納入預算，項目（mù）還款就會存在問題，導致項目提前中止的時候需要社會資本和地方（fāng）政府按照（zhào）契約協商解（jiě）決，確保還款來源持續下去，避免半（bàn）拉子工程。”
 
      “對於PPP 的認知（zhī），不應（yīng）把它看成是融資的手段，變成有錢的地方不願意幹，沒（méi）錢的地方特別積極。PPP是提升（shēng）公共（gòng）服務質量和效率的工具（jù）。采用PPP的方式，通過市場化的手（shǒu）段有利於公共服務體質增效。當前部分地區（qū）財力有限，建議在國家大力倡導的環保、精準扶貧、幸福產業、醫療、養老、教育等（děng）領域內優先實施PPP項目”，鄭大衛（wèi）說，“在市場上一片轟轟烈烈的時候（hòu），需要一些冷靜和理性的思考。在遇到規範和出庫的時候，需要多一點樂觀和積極的堅持。”
 
2018年PPP改革會有哪些新動作?
 
      4月19日，文化旅遊部和財政部共（gòng）同發布了《關於在旅遊領（lǐng）域推廣政府和社會資本合作（zuò）模式的指導意見》(文旅旅發﹝2018﹞3號)(以下簡稱“《意見》”)。
 
     《意見》表明（míng）在全麵（miàn）貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神的指導下，以（yǐ）習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，PPP工作堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，按照高質量發展的要求（qiú），統（tǒng）籌（chóu）推進“五位一（yī）體”總體布局和協調推進“四個全麵”戰略布局，堅持以（yǐ）旅遊供給側結構性改革為主線，緊扣人（rén）民日益增長的旅遊美好生活需要（yào）和不平衡不充分的旅遊業發展之間（jiān）的矛盾，大力推動旅遊業質量變革、效率（lǜ）變革、動力變革。
 
      北京（jīng）明樹數據科技有限公司首席執行官肖（xiāo）光睿告訴《中國經濟周刊》這是繼（jì）上一次2017年8月，財政部、民政部、人力資源社會保障部發布《關於運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施（shī）意見》(財金〔2017〕86號)後，時隔8個月，中（zhōng）央部委（wěi）再（zài）次（cì）聯合發布行業指導意見，向市場充分釋放了清晰的信（xìn）號，明確（què）了（le）中央推廣（guǎng）PPP模式的決心和（hé）信心，通過對PPP項目（mù）的清理（lǐ）規範，將會保證行業更（gèng）加持續健康的發展，真正達到改善（shàn）公共產品供給和（hé）提升公共治理能力的作用（yòng）。
 
      “隨著越來越多的項目進入到執行期，執行（háng）期的管理，將是一個重點，同時也是目前政策和管理（lǐ）機製相對缺乏（fá）的一（yī）個盲點”，肖光睿說，“下一步如何在（zài）借助大數據精準管理的基礎之上，完善項目執行階段的管理辦法，確保萬（wàn）億級的PPP項目能夠順利實施並（bìng）達到提質增效和提升公共治理能力的目（mù）的，應是（shì）當前和下一階段的重點。從中央和地方PPP的監管層（céng），地方政府執行機構以及（jí）項目公司三個（gè）維度，對（duì）PPP項目全生命周期的質（zhì）量風險績效造（zào）價預算等方麵（miàn）製定相應的管理辦法。”
 
      《中國經濟周刊》從財政部PPP中心獲悉在接下來（lái）的2018年，還將重點推進製度建設（shè），夯實PPP法治（zhì）化基礎。另外，PPP標準化合同、績效管理、風險管理等製度也在推進過程，以進一步優化（huà）PPP發展的（de）製度環境，防範化解PPP帶來的相關風險。各方將合力推動PPP模式（shì）與“一帶一路”、“脫貧攻堅”、“生態環保”等國家重大戰略結合，發揮PPP模式更大的治理（lǐ）作（zuò）用和實（shí）踐價值。