來源：中國（guó）證券報

記者（zhě）獲悉，針對近年來PPP模式在（zài）發展過程中出現的新問題、新需求，相關部門已開始修訂《政府和（hé）社會資本合作（zuò）模式操作指南(試行)》《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。修訂後（hòu）的文件有（yǒu）望於四季度發布。業內人士分析，規範政府基金預算在PPP項目中的應用（yòng）及完善收益分享和風險分擔機製設計有望在修訂版文件中重點體現。

規範政府基金預算應用

地方政府借基（jī）金預算規避10%紅線的現象近年來頻頻出現（xiàn）。

10%紅線是在2015年財政部發布（bù）的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》中提出的。該《指引》稱（chēng），每一年度全部PPP項目需要從預算中安排支出責任，占一般公共預算支出比例應當不（bú）超過10%。

近年（nián）來隨（suí）著PPP入庫項目不斷增加，財政承受能力10%紅線是否在此次修訂（dìng）範圍內備受關注。

中國財政科學研究院PPP研究所成果轉化室主任卓識（shí）表示（shì），10%紅線（xiàn）是在參考借鑒國際（jì）通行（háng）標準(6%-7%)的（de）基礎上，結合我國（guó）城鎮化發展實際需要，經過（guò）反複論證最終（zhōng）確（què）定的“上限”，依照總量控製原（yuán）則，從全國財政收入和支出的全方位通盤進行考慮的，所以10%紅線不太（tài）可能有變化（huà）。

財政部（bù）5月發布的《築牢PPP項目財政承受能力10%限額（é）的“紅線”——PPP項（xiàng）目（mù）財政（zhèng）承受能力匯總分析報告》(以下簡稱《報告》)中（zhōng）也強調，下一步將堅守規範運作的底線，嚴控財政承受能力10%的紅線。

《報告》指出，要完善財（cái）政承受能力論（lùn）證製度，完善項目（mù）庫（kù）功能，對支出占比7%-10%的地區進行風險提（tí）示，對超（chāo）過10%限額（é）的地區暫停新項目入庫。

“個別地方實施的PPP項目已麵臨一般公共預算支出比例10%紅線被突（tū）破的風險。”中國投資谘詢有限責任（rèn）公司政府與公共谘詢事業部谘詢總監吳贇（yūn）稱，在地方政府仍有相當數量基礎設施和公共服務項目（mù）待啟（qǐ）動的背景下（xià），地方財政在實施（shī）財政（zhèng）承受能（néng）力論證製（zhì）度時，更希望能夠找到適合的突破口。因此，每年預算規（guī）模（mó）可（kě）觀的政府（fǔ）性基金預算自然（rán）成為各方議論的（de）焦點。

對於如何規範政府基金預算在（zài）PPP項目中的應用，中國財政科學研究院PPP研究所政策研究室（shì）主任鄢曉發（fā）表示，規範政府基金預算目前有兩個方向：一是把一般公（gōng）共預算和基金預（yù）算統一納入（rù）財政支出能力評估範（fàn）圍並統一（yī）管理，這相當於擴大了財政支出的分母基數，會涉（shè）及10%比例如何平衡的問題;二（èr）是（shì）兩者（zhě）分開評估和管（guǎn）理，需要設定以基金預算形式參與PPP的規範問題。不管哪（nǎ）種形式，一些（xiē）以不合理（lǐ）運用基（jī）金預算為手段，變相突破10%紅線的行為都將在修訂版文（wén）件中得到規範。

合理設計收益分享風險分擔機製

專（zhuān）家認為，PPP項（xiàng）目中，政府承擔風險過大。相當多的PPP項目通過政府承諾保底等方式，提（tí）前鎖定財政購買PPP服務，實際是由政府單方（fāng）麵承擔（dān）風險，社會投資人近（jìn）乎零風險，無法實現風險共（gòng）擔。

中國證券報記（jì）者獲悉，修（xiū）訂後的文件將明確雙方享（xiǎng）有的權利和承擔的風（fēng）險，把收益分享和風險分（fèn）擔更加合理化。

北（běi）京大學經濟學院（yuàn）副教授（shòu）袁誠認為，要認識到債務（wù）、效率、風（fēng）險（xiǎn）的匹配性，合理製定收益分享、風險分擔機製。政府與社會資本風險分擔機製（zhì）的設計要按照“讓（ràng）最有能力控製風險的一方承擔該（gāi）風（fēng）險”的原則（zé），政府應更多承（chéng）擔政策、法律等方（fāng）麵的風險，社會資本方應更多承擔（dān）經營、管理等方麵的（de）風險。此外，要重視PPP項目的（de）不確定性，留存合理的政府與社會資本博弈（yì）空間。PPP項目由於投資大、周期長，在建造（zào）、運營等生命周期內的每個階段（duàn）均存在較大（dà）風險，對（duì）社會資本缺乏足夠的吸引力（lì）。此時，一方麵，應避免政府對社會資本方的投資本金或投（tóu）資收益做兜底承諾，而將（jiāng）風險完全轉（zhuǎn）移給政府;另一方麵，應避免讓社會資本方（fāng）完全承擔所（suǒ）有風險，嚴（yán）重打壓（yā）社會資本（běn）方的積極性。合（hé）理（lǐ）做（zuò）法是，針對政府對社會（huì）資（zī）本方的（de）日常支出（chū）責任，應（yīng）嚴格以社會資本方的績效和產出（chū）為計價標準;針對（duì）其他不可抗力的影響，應留存足夠的政府與社會資本談判協（xié）商空（kōng）間，審慎（shèn）對待各類或有風險、價格調整等事宜，合理（lǐ）劃分新的政府（fǔ）支出責任。

進一步（bù）完善PPP條例

業內人士認為，PPP模式在（zài）我國推（tuī）廣過程中，因為立法不及時、政策不完善、信用體係（xì）不健全等問題，出（chū）現了明股實債（zhài）、政府兜底（dǐ）等“假PPP”現象，積累了一些隱性（xìng）風險。因此，加快立法成為規範PPP發展的頭等大事。

3月國務院辦公廳印發的《國務院2018年立法工作計劃》將PPP條例列入立法工（gōng）作計劃。8月國務院辦（bàn）公（gōng）廳印發的《全國深化“放管服”改革轉變政（zhèng）府（fǔ）職能電視電話（huà）會議重點任務分工方案的通（tōng）知》明確提出（chū），年底前製定出台基礎設施和公共服（fú）務（wù）領域政府和（hé）社會資（zī）本合作條例。

“在此前PPP項目庫規範過程中，部分社會資本和（hé）金融機構對PPP有點失去信心。在此（cǐ）情況下，PPP條（tiáo）例（lì）被中央督促（cù）盡快出台，顯得格外重要。”國家發改委和財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤表示，總體來看，PPP條例主要起到宏觀促進作用，未來PPP條例（lì）需照（zhào）顧到各種領域和PPP的各種模式，分類型改進優化措施仍待（dài）討論。針對每一種不同的PPP類型，還需多部門和各行業拿出細化方案。

中國政法大學研究生院院長李曙光認為，當前PPP立法的首要工（gōng）作是找準問題，PPP項目亂在什麽地方，哪些是法律問題，哪些是實施中（zhōng）的（de）管理問題（tí）或操（cāo）作問題。因此，當PPP項目出現問（wèn）題時，應有問題反饋機（jī）製與應對機製，這就要求地方政府運作PPP項目時，應建立項目跟蹤機製、監督機製與止損機（jī）製，涉及到權利義（yì）務法律關（guān）係不清、責任不明的事項，應及（jí）時上升到立法層麵，盡快製定（dìng）遊戲規則，防止（zhǐ）係統性風險發生。