來源：W品牌（pái）實驗室

自2013年（nián）PPP政策密集出台以來，相關項目大規模上馬。六（liù）年來，行業也經曆了從起步到野蠻生長，再到跌（diē）入穀底的過程。

就在社會（huì）對PPP反思之聲此起（qǐ）彼伏之際，財政部於近（jìn）日印發了《關於推（tuī）進政府和社會資本合作（zuò）規範發展的實施意（yì）見》(以下簡（jiǎn）稱實施意見)，標誌著行業逐漸（jiàn）進入（rù）理性發（fā）展階段。

而在規範發（fā）展時代，隻有（yǒu）對公共服（fú）務領域理解更（gèng）透徹、現金流穩定、融資能（néng）力更強的企業才能脫穎而出，真正（zhèng）度（dù）過（guò）行業低穀。

PPP模式從何而來，政府為何力推?

近年來，中國城市化兩（liǎng）大驅動因（yīn）素——土地財政和地方政府舉債出現變化。

隨著國家對於房地產市場的規範和“房住不（bú）炒”方針的確立，像過去（qù）那樣依靠房地產拉動經濟的模式已經結束（shù），靠地方土地財政為支撐（chēng）的經濟發展模（mó）式不（bú）再有效，從而影響地方政府的財政收入。而近幾（jǐ）年的（de）供給側改革中有（yǒu）一項任務是去杠杆（gǎn），即減少地方政府和地方平台公司的債務。如果再通過發債加（jiā）杠杆來推進城市（shì）化（huà），也已不合時（shí）宜。

在土地（dì）財政無法持續、地方政府不再加杠杆的情況下，要想實現國家治理（lǐ）現代化、財政體製（zhì）改革、新型城鎮化和解決地方債務（wù）等的（de）要求，就要有效利用社會存量資（zī）金（jīn）幫助政府進行城市化建設（shè），PPP模（mó）式成（chéng）為連接（jiē）政府和社會資本之間的一把鑰匙。

PPP模式（shì）通過政府和社會資本合的作模式，在基（jī）礎設施及公共服務領域建立的一種長（zhǎng）期合作關係（xì），在實現（xiàn）公共建設功能的同時，也為私營部（bù）門帶來利（lì）益。由於私營部門分擔了公（gōng）共部門的初期財（cái）政投入，PPP模式可減少政府負債。PPP由社會資（zī）本承擔設計、建設、運營、維護工作，並通過“使（shǐ）用者付費”及必（bì）要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府負責基礎設施及公共服務價格和（hé）質量監管，保證公共利益最大（dà）化（huà）。若利用（yòng）得好，PPP模式能讓公共和私營部門實（shí）現雙贏。

1992年，英（yīng）國最早應用PPP模式。在發達國家，該模式也已廣泛（fàn）應用（yòng）於基礎設施建設中，如水廠、電（diàn）廠、公路、環保項目等。

2014年以來，隨著財政部和發改（gǎi）委大力推（tuī）進（jìn）PPP模式，我國已成為全球最大的PPP市場。

PPP行業現狀如何，哪些問題最常見?

經過了近六年的發展，PPP市場呈現整體規模持續擴大、項目加速落地的特征。據財政部數據，目前全國PPP入庫項目（mù）8839個，入庫項目金額為13.41萬（wàn）億元。其中，市政工程、交通運輸、生態建設和環保、城鎮綜合開發、水利建設和（hé）教育（yù）等（děng）領域的項目最為集中，約占總數的80%。PPP模式在各行業中的發展並不平衡，高（gāo）投（tóu）入、盈利模式清晰的市政工程仍是PPP熱點。

在PPP發（fā）展過程中，也不可（kě）避（bì）免地出現了一些問題，並在過去兩年集中爆發（fā）。自PPP模式（shì）加速推進以來，大量資（zī）金（jīn）蜂擁而至，地方投資建設過熱。但由於前期準備不足，PPP項目泛（fàn）化、異化現象頻發，行業服務能力也跟不（bú）上（shàng）項目上馬的速度。

在（zài）金融去杠杆的政策大環境（jìng）下，許多PPP項目的中標企業陷入財務困境。融資（zī）渠道（dào）變窄、融資成本上升、金融（róng）機構對PPP項目貸款更謹（jǐn）慎，讓（ràng）不少企業資金鏈斷裂，導致PPP項目停工。

以環保行業知名上市公司、前期拿PPP項目激進的東方園林（lín）為例，該公司自2015年以來快速拿下眾多PPP環（huán）保項目，業績增長（zhǎng）和公司擴張速度一時無人可以企（qǐ）及。擴張最快的2017年度，東方園林就中（zhōng）標了（le）PPP項目88個（gè），累計投資額1434.51億元，在（zài）環保領域也（yě）迅速超過了深耕行（háng）業多年的碧水源、北控等（děng）“老兵”。

然而因融資環境收（shōu）緊，去年該公司出現債（zhài）券募集困難、多處工地停（tíng）工、拖欠員（yuán）工（gōng）工（gōng）資等問題，隨後又引出股價暴跌、股權質（zhì）押爆倉等一連串問題。

其次，一些地（dì）方政府隱性債務加劇，與PPP模式的應有之（zhī）意背道而馳（chí）。財政部規（guī）定，每年度（dù）用於支付和補貼全部PPP項目的（de）支出不能（néng）超出當地一般公（gōng）共預算（suàn）支出比例的10%，再加上一些地方政府沒有將特定基礎設施運營費用納入財政預算，或者相（xiàng）應預算額度嚴重不足，且又沒有明確穩定的付費資（zī）金（jīn）來源，導致其無法（fǎ）按（àn）時足額支付企（qǐ）業的相關費用，令企業應收賬款居高不下，加劇（jù）了地方（fāng）政府隱性債務的問題。

在監管趨嚴背景下，由（yóu）於擔心政府債務情況惡化，許多（duō）財政承受能力（lì）有限的地方政府又“一刀切”地叫停PPP項目（mù），導致參與這（zhè）些項目的企業融資成本大幅提（tí）升。

一（yī）些地方政府則觀望中央政策導向，要（yào）求政府投資類所有續建及未開工建設的項目一律停止施工建設（shè），現金流少、缺少（shǎo）經營性質的PPP項目受到嚴格（gé）限製，以防範化解政府債務風險。

在PPP項目實施過（guò）程中的各種問題，也反（fǎn）映出目前我國PPP模式的運作缺乏國家法律法規層麵的（de）支持，社會資本麵臨法律保障不完善的問題。

在政府主導話語權的PPP市場中，一些地方政府過於關注自（zì）身的財政壓力（lì）而忽視需承擔的責任，造成政府角色的缺位和（hé）錯位，對PPP項目的順利實施、社會資本參與PPP項目的積極性都帶來較大（dà）影響。

PPP將逐步進入規範發展時代

正是（shì）由於在實踐PPP模式的過程中遇到各種問題，國（guó）家開（kāi）始逐漸發布行業規範，引導行業重回健康（kāng）發展軌道。

2017年下半年國家開始陸續出台相關文件，包括財政部的“87號文”、“92號文”和“192號文”， 發改（gǎi）委和證（zhèng）監會聯合印發的“2698號文”等。

近日，財政部發布的（de）實（shí）施（shī）意見明確定（dìng）義了規範的PPP項目應符合的條件：屬於公共服（fú）務領域的公（gōng）益性項目（mù），合作期限原則上在10年以上，按規定履（lǚ）行物有所值評價、財政承（chéng）受（shòu）能力論證（zhèng）程序等。

實（shí）施意見還規定（dìng）新上政府付費項目原則上（shàng）應符合審慎要求，如財政支出責任占比超過5%的地區（qū），不得新上政（zhèng）府付費項目等。

“規範”是實施意見中的關鍵詞，對（duì）行業中的眾多細節進行（háng）了規範。不過，文件也並未對（duì）PPP模式進行“打壓”，反而加大了對規範的PPP項目的支持力度。

例如，實施意見（jiàn）表明，要鼓勵民資和外資參與（yǔ）、加大融資支持、聚焦重點領域、保障合理支出。還提到向（xiàng）民營（yíng）企業推介（jiè）政府信用良好、項目收益穩（wěn）定的優質項目，並在同等條件下對民營企業參與項目給予優先支持。

不少業內人士認為（wéi），實施意見的發布說明PPP進入規範調整的發展階段，為市場化規範運作的PPP項目帶來信心。

中國（guó）財政科學研究（jiū）院PPP研究所專家卓識對《經（jīng）濟參考（kǎo）報》稱，此次實施意見是自財政部印發《政府和社會資本合作（zuò）模式操作指南(試行（háng）)》後的又（yòu）一綱領性（xìng）文件，在思想上是傳承的，作用上是引（yǐn）領的，且沒有強調文件（jiàn）有效期，說明PPP進入規（guī）範常態化調整發展階段。

大嶽谘詢總經理金永（yǒng）祥對上述媒體表示，實施意見對規範化PPP的條件作出（chū）了明文規定，為地方政府操作PPP製定了清晰的邊界（jiè）條件，會大大提高PPP的運（yùn）作（zuò）效率。

部分企業將脫穎而出

在監（jiān）管趨嚴、行業規範化的背景下，隻有融資能（néng）力較好並遵守行業（yè）規範的企業，才能在PPP行業中實現可持續發展。

一方麵（miàn），PPP項目（mù）大多帶有公益或公共（gòng）品性（xìng）質，所以（yǐ）具有投資回報周期（qī）長、現（xiàn）金流回款較慢、對資（zī）金（jīn）和融資能力要求高等特點。另一（yī）方麵，PPP行業特點要求（qiú）參與合（hé）作的企業不能擁有“超額回報”。

正因為（wéi）上述（shù）特征（zhēng），許多觀點認為國企、央企或（huò）許天然就更適合做PPP的社會資本方（fāng）。

《證券日報》表示，央企是目前PPP市場最主要的參與者（zhě）。該媒體援引（yǐn）專家（jiā）觀點（diǎn）稱，央企具有資金雄厚、融資能力強、高質量人才儲備多（duō）、與地方政府糾（jiū）紛（fēn）更易（yì）協調等優勢，使其成為PPP業務（wù）中最重要的社會資本方。

一個比較典型（xíng）的案例（lì），是老牌彩（cǎi）電企業康佳。去（qù）年，康佳（jiā）開始實施以轉型升級為導向的發展新（xīn）戰略，目前在A股上市的康佳最主要的概念正是“PPP”。 康（kāng）佳去年年報顯示，在（zài）PPP模式應用較廣的環保行業，其營收占比（bǐ）已從2017年的“0”上升到去年的6.78%。自去年5月成立以來，康佳環保事業部累計拿下15個PPP項目，訂單總金額（é）超110億（yì）元。

康佳的大股東華僑城正是國資背景，背後（hòu）是國資委。擁有國資背景和相對的（de）融資便利（lì）條件，使康佳在較短的時間內快速切入PPP環（huán）保項目，在諸多環保企業麵臨融資困難的情況下，得（dé）以（yǐ）逆勢擴張。

不（bú）過，蘇寧金融研究院宏觀經濟研究中心主任黃誌龍提醒稱，國（guó）資背景的企（qǐ）業參與PPP同樣也麵臨風險（xiǎn），一（yī）是PPP項目自身的風險，包（bāo）括對於項目盈利前景（jǐng）和現金流考慮相對不足;二是參與PPP項目的（de）杠（gàng）杆率過高。

可見即便是國企、央企，也（yě）不能貿然進入PPP領域（yù）。能進入賽道的企業，首先要對自身（shēn）現金流（liú）有信心，其央企背景才能為項目的順利實施進一步提供保障。

在PPP行（háng）業日益規範化的當下，能夠緊貼（tiē）國家PPP政策的大方向，回歸行業（yè）本源，又擁有融資便利和風控能力的企業，才能在PPP領域取得更好發展（zhǎn）。